未按照规定完成土壤污染状况调查报告备案被处罚

一、案例情况

2024年4月，浙江某市生态环境局执法人员对某投资有限公司位于某建设地块进行现场执法检查，发现该项目处于主体工程建设施工阶段。在现场，该单位提供了项目二期地块土壤污染状况初步调查报告（送审稿），但未能提供土壤污染状况调查报告备案资料。浙江某市生态环境局向该公司送达《某市生态环境局责令改正违法行为决定书》，责令该公司在接到决定书之日起7日内按照规定将土壤污染状况调查报告报地方人民政府生态环境主管部门备案。后执法人员对该地块进行现场复查，该单位仍未能提供土壤污染状况调查报告报生态环境部门的备案资料。

该公司的行为违反了《土壤污染防治法》第五十九条第三款规定。依据《土壤污染防治法》第九十五条第三项的规定。该公司在收到《杭州市生态环境局责令改正违法行为决定书》后依然没有按要求改正。据此，某市生态环境局对该公司处罚款人民币2.04万元。

二、法律规定

《土壤污染防治法》第五十九条规定：“对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块，地方人民政府生态环境主管部门应当要求土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。

用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。

前两款规定的土壤污染状况调查报告应当报地方人民政府生态环境主管部门，由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门组织评审。”

《土壤污染防治法》第九十五条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由地方人民政府有关部门责令改正；拒不改正的，处一万元以上五万元以下的罚款：

（一）土壤污染重点监管单位未按照规定将土壤污染防治工作方案报地方人民政府生态环境、工业和信息化主管部门备案的；

（二）土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定将修复方案、效果评估报告报地方人民政府生态环境、农业农村、林业草原主管部门备案的；

（三）土地使用权人未按照规定将土壤污染状况调查报告报地方人民政府生态环境主管部门备案的。”

三、案件分析

（一）什么情况下需要开展壤污染状况调查？

《土壤污染防治法》第五十九条规定“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。”

《污染地块土壤环境管理办法》（试行）第三条规定“拟收回土地使用权的，已收回土地使用权的，以及用途拟变更为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的疑似污染地块和污染地块相关活动及其环境保护监督管理，适用本办法”。

根据上述法律规定，用地变更为住宅用地，需要进行土壤调查；从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动的用地，变更为商业用地的，需要进行土壤调查。

（二）土壤污染状况调查的责任主体是谁？

1.土壤污染责任人：土壤污染责任人是首要责任主体。如果能够确定土壤污染是由特定的单位或个人的行为导致的，例如工厂违规排放污染物导致周边土壤污染，那么这个工厂（土壤污染责任人）就有责任对污染状况进行调查。他们需要对自己污染土壤的行为负责，承担起调查土壤污染范围、程度等相关情况的责任。

根据 “谁污染，谁治理” 的原则，土壤污染责任人要为后续的治理等一系列工作提供基础数据，这些数据来自土壤污染状况调查。例如，一家化工企业在生产过程中发生化学品泄漏，污染了企业所占土地及周边土壤，该化工企业就应当负责对这片被污染土壤的状况进行调查，包括污染物种类、污染深度、污染面积等诸多方面。

2.土地使用权人：当土壤污染责任人无法认定时，土地使用权人要承担土壤污染状况调查的责任。比如一些历史遗留的污染场地，经过多年变迁，难以找到最初的污染责任人，那么土地使用权人就需要对土壤污染状况进行调查。

在土地用途变更或者在其土地使用权收回、转让前等情况下，土地使用权人也应当按照规定进行土壤污染状况调查。例如，一块工业用地要转变为住宅用地，土地使用权人就有义务先调查土壤污染状况。

3.地方人民政府：地方人民政府不是土壤污染状况调查的主要责任主体，但在特定情况下会发挥重要作用。政府主要承担监管职责，督促土壤污染责任人或者土地使用权人履行调查责任。

在涉及公共利益，如土壤污染可能对公共安全、生态环境安全等造成重大威胁，且土壤污染责任人或者土地使用权人无法履行调查责任时，地方人民政府可以组织开展土壤污染状况调查。例如，在一些废弃的化工园区，企业全部倒闭，找不到明确的土地使用权人或污染责任人，为了防止污染扩散影响周边环境和居民生活，地方人民政府可以采取措施进行土壤污染状况调查。

（三）如何开展土壤污染状况调查？

1.选择专业机构：根据《土壤污染防治法》第四十三条的规定，从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动的单位，应当具备相应的专业能力，土地使用权人可委托具备资质（法律未要求）和相应专业能力的专业机构开展土壤污染状况调查工作；

2. 调查内容：调查内容一般包括土壤的物理、化学性质，污染物的种类、浓度、分布等，以及地下水、地表水等相关环境要素的污染状况。同时，还需调查地块的历史使用情况、周边环境敏感目标等信息；

3. 编制调查报告：专业机构完成调查后，应按照相关标准和规范编制土壤污染状况调查报告。报告应详细描述调查方法、调查结果、污染程度评估、风险评估等内容，并提出相应的建议和措施。

（四）如何进行土壤污染状况调查报告备案？

根据《土壤污染防治法》第五十九条第三款的规定，土壤污染状况调查报告应当报地方人民政府生态环境主管部门，由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门组织评审。

（五）土壤污染状况调查报告的费用由谁承担？

1.土壤污染责任人：如果能够明确土壤污染是由特定的单位或个人的行为所导致，那么该土壤污染责任人需承担调查报告的费用。

2. 土地使用权人：当无法确定土壤污染责任人，或者虽能确定责任人但责任人已灭失等无法承担责任的情况下，土地使用权人要承担调查费用；根据《中华人民共和国土壤污染防治法》规定，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的建设用地地块，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查，其费用通常也由土地使用权人承担。

3.政府承担（特殊情形）：在土壤污染可能对公共安全、生态环境安全等造成重大威胁，且土壤污染责任人或者土地使用权人无法履行调查责任的情况下，地方人民政府可组织开展土壤污染状况调查，此时费用由政府承担，另外，符合土壤污染防治基金申请条件的，可以申请土壤污染防治基金。